沒有約束力的全民公投

　　上個星期，相信所有合格在冊的新西蘭選民都收到了選舉辦公室寄來的橙色信封。很多人莫名驚詫：“難道大選提前了?”;也有人不屑一顧：“又是一堆廢紙!”筆者真的很想知道，究竟有多少人會認認真真的打開信封、填好表格，趕在12月13日截止日前將其寄出，行使這最極致的民主權利——全民公投?
　　這次全民公投的議題是：你是否同意新西蘭政府出售國有資產?公投的結果沒有法律約束力，至多在道德上給現政府一點壓力。然而，總理John Key、財長Bill English已經多次強調，無論公投結果如何，都不會改變既定的出售國有資產的計劃——最後一家Genesis Energy預計明年上市。
　　你看，政府一早就定調了，難怪選民們要不漠不關心，要不雲裡霧裡，不知所謂了。

　　公投結果幾乎肯定不利
　　但“那又能怎麼樣?!”

　　儘管離公投結束還有好幾周，但坊間的判斷驚人的一致：公投的結果不會給國家黨政府好果子吃。
　　差不多一個月前，著名的民意調查機構Horizon Poll公佈了一項調查結果：69.3%的受訪者對出售國有資產說“不”，而表態支持的只有30.7%。在被問到如果大部份人反對出售國有資產的話政府應該怎麼做時，57.3%的人認為政府應該終止所有正在或尚待進行的國有資產出售案。國有資產出售方案的不得人心，可見一斑。
　　按照受訪者上次大選的黨派支持背景細分來看：
　　國家黨的支持者中，62.9%支持出售國有資產，37.1%反對;
　　工黨的支持者中，6.8%支持出售國有資產，93.2%反對;
　　綠黨的支持者中，5.6%支持出售國有資產，94.4%反對;
　　優先黨的支持者中，7.3%支持出售國有資產，92.7%反對;
　　行動黨的支持者中，73.5%支持出售國有資產，26.5%反對;
　　保守黨的支持者中，28.3%支持出售國有資產，71.7%反對;
　　毛利黨的支持者中，7.5%支持出售國有資產，92.5%反對;
　　Mana黨的支持者中，4%支持出售國有資產，96%反對;
　　聯合未來黨的支持者中，45.2%支持出售國有資產，54.8%反對;
　　自稱不支持任何政黨，沒有投票的人中間，26.5%支持出售國有資產，73.5%反對;
　　尚未得到選民資格的人中間，19.8%支持出售國有資產，80.2%反對。
　　雖然只是民意調查，但分析起來還是很有意思。在傳統支持國家黨政府的右翼選民中，支持這一政策的選民還是佔多數，但也有不少人反對，而更右的保守黨更是大部份反對;而在左翼選民，包括優先黨、毛利黨、Mana黨等本土意識較強的選民中，反對的聲音是壓倒性的。最具意義的，則是那些聲稱不支持任何政黨，或尚未得到選舉資格的人，這些人最契合所謂“中間選民”的標籤，他們中支持和反對的比例大約是2:8或3:7——這與民調顯示的整體支持度一致。在真正的公投中，考慮到一些原本支持出售國有資產方案的選民可能會“不屑”參加，最終結果甚至會更不利國家黨政府!
　　然而，雖說公投結果幾乎已呼之慾出，而國家黨政府開展至今的出售國有資產方案也難說順利，但總理和財長仍是絲毫不為所動。據悉，目前離計劃中50~70億紐幣的籌資目標仍有距離，最終能達到下限就不錯了;而已經上市的大河電力、子午線能源和減持後的紐航在股票市場上的表現又非常一般，投資者已經有點鬱悶了，但總理和財長表示，通過出售國有資產不僅讓政府負債從740億降為700億左右，“數字雖然不是很大，但我們向國際評級機構顯示了新西蘭政府積極控制債務的決心，而那些國有公司也因此更具競爭力!”
　　總理和財長可以如此漠視全民公投的結果，首先當然是因為這種類型的公投毫無法律約束力。然而，如果當真是民意洶洶，執政基礎受到威脅的話，恐怕沒有人敢真的置之不理。John Key之所以在這個問題上如此“強硬”，首先，還是因為出售國有資產的“不可或缺”和“不可替代”。要減少財赤，又排除了“資本利得稅”這一右翼選民很難接受的選項，出售國有資產幾乎成了唯一可行的途徑;其次，民意對出售國有資產的反對尚未構成對國家黨政府一攬子政綱的整體衝擊，國家黨的支持率仍然佔優，反對出售國有資產的選民原本就不可能支持國家黨，國家黨的政治對手尚未整合完成，這些因素都讓國家黨在這個問題上尚有“放手一搏”的政治資本。

　　公民發起的全民公投
　　在新西蘭的20年
　　全民公投，可以稱得上是最直接、最極致的民主方式。和普遍實施的“代議民主”制度不同，全民公投是讓公民直接就被提議之事案表明贊成或否定，公民的直接看法超越了議會等代議民主機構。傳統上來說，求諸全民公投的大多是關係國家前途命運和國計民生的重大問題：比如行將舉行的蘇格蘭獨立公投、此前的魁北克公投、核四公投、包括新西蘭的MMP公投等。這些公投都是由政府或議會發起組織的，往往具有法律約束力，被認為是對“代議民主”制度缺陷的有效補充。
　　而另一種類型的全民公投則由公民或公民組織發起，在符合一定條件下依法必須展開。公投結果是諮詢性的，僅給政府提供參考。
　　在新西蘭，最早提出將公民發起的全民公投立法是在1993年的4月。頗具諷刺意義的是，當時提出議案的時任國家黨政府海關部長，現任外長Murray McCully。專欄作家Philip Temple在英文先驅報撰文指出，國家黨當時提出這一議案有政治考量。首先，全民公投立法是國家黨1990年大選時的政綱之一;其次，在1992年，新西蘭人民公投決定改變選舉制度，1993年大選捆綁公投，選民將在MMP和FPP選制中擇一使用。其時，一些反對MMP制的國家黨團體希望藉助提出另一種類型，由公民發起的全民公投來攪亂視線。
　　事實上，早在1986年，選舉改革專家委員會已經向大眾推薦MMP作為新西蘭的選制。但是，該委員會卻不認為全民公投是確定MMP選制的最好方式。委員會認為，在現行有效的政治和憲法體制下，過多使用全民公投不僅不會帶來更好的民主，反而會損害現有民主體系。
　　從民主準則來說，全民公投可能會使立法者產生懈怠，把一些可能得罪選民的問題扔給公民;也可能導致多數暴力，越過正常的民主程序損害少數人的合法權利。
　　1993年9月，時任司法部長Doug Graham在全民公決議案立法三讀的時候稱：“我們這個國家已經發展到可以讓選民擁有最直接民主權利的階段，但是這一類型的全民公決應當是不具法律約束力的，這可以給政府一個緩衝，讓政府在一個有害的全民公決結果出現時可以保護公民權利自由不受侵害”。Doug Graham當時表示：“我認為政府拒絕接受全民公決結果的情況會是非常罕見的。”
　　司法部長的預見能力恐怕有點問題，事實和他開了一個大玩笑：從1993年至今20年間，最終被付諸進行的此類全民公投一共有四次，其議題有的的確重大敏感，有的則有點無厘頭。四次的結果全部和提出公投案者所持的觀點一致，而政府卻都毫無例外“假裝沒看見”!如果用Doug Graham的標準，這些結果想必都是對社會“有害”的吧：
　　第一次：1995年12月，由新西蘭職業消防員工會提出;是否應當減低消防員數量;21%投票率，87.8%選“不”;
　　第二次：1999年11月，由公民Margaret Robertson提出;是否應當將國會議席由120席減為99席;84.8%投票率，81.5%選“是”;
　　第三次：同樣在1999年11月，由公民Norm Withers提出;是否應當司法改革，給予受害人更多關心和幫助;84.8%投票率，91.8%選“是”;
　　第四次：2009年7月，由公民Sheryl Savill提出;家長掌罰孩子是否屬於刑事犯罪;56.09%投票率，87.4%選“不”。
　　不出意外的話，正在進行的第五次公投也難逃同樣的命運——被政府拋棄。這些公投迄今已經花費了逾3500萬紐幣公帑，卻連個響都沒聽見，難怪有人提出，如果不能立法讓所有公投都有法律效力的話，這種投著玩，費力、花錢又不討好的“政治花瓶”，真是不要也罷!



先驱報記者 葉韜